数据治理：重构数据生产关系和培育数据要素市场

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2024-01-25

新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，带动数字技术快速发展，以数字技术为引擎的第二次机器革命悄然而至，数字技术已经成为全球竞争的制高点。

毋庸置疑，数据作为这次机器革命的核心生产要素，其重要战略资源地位和核心科学决策作用已日渐凸显。

党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中明确提出，发展战略性新兴产业，推动互联网、大数据、人工智能等同各产业深度融合，培育新技术、新产品、新业态、新模式；系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设；发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合。建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用；扩大基础公共信息数据有序开放，建设数据统一共享开放平台；保障国家数据安全，加强个人信息保护；提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖；积极参与数字领域国际规则和标准制定。

在《建议》中明确提出加快数字化发展，这充分说明国家对数字化转型的高度重视。

当今世界正经历百年未有之大变局，数字化转型将重新定义生产力和生产关系，通过培养掌握新型生产技能的劳动者，使用新型生产工具，加工处理新型生产要素，防范新型安全风险，提升生产力和生产效率，潜移默化地改变着人们的生产方式和生活方式，创造新的社会价值和经济价值，推动人类社会更加繁荣昌盛。

2020年3月，国家出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据作为与土地、劳动力、资本、技术并列的生产要素，把数据作为一种新型生产要素写入国家政策文件中，提出要加快培育数据要素市场

大数据不仅是一种技术，更是一种思维、模式和方法。数据资源已成为重要的国家战略资源，数据资源开发利用能力体现着一个国家的经济实力、科技实力和综合国力，对国家战略、发展和安全具有重要意义。

通过重构数据生产关系来推动政府数据治理和培育数据要素市场，是当前一个重大课题，也是备受业界广泛关注的热点话题。

本文重点从政府数据治理的重要性、政府数据治理的三项基本原则、数据要素市场培育面临的六大挑战和培育数据要素市场的六大抓手四个方面进行阐述。

政府数据治理的重要性

中国历经30多年信息化发展，积淀了海量的数据资源，特别是网络基础设施、数据基础设施建设方面取得引人瞩目的成绩，互联网高度普及，电子商务、共享经济、移动支付、直播带货等各类数据创新应用广泛渗透，为我国逐步建设数据应用创新中心创造了有利条件。

从数据治理视角来讲，我国正处于数字革命与产业变革的交汇期，开始从一个制造大国向数据大国迈进。从观大势谋发展的角度来看，我国正面临一个千载难逢的数据发展战略机遇。

据《世界互联网发展报告》《中国互联网发展报告》统计数据显示，截至2020年6月，全球互联网用户数约为45.4亿，互联网普及率达59%；中国互联网用户数9.4亿，互联网普及率达67%，网民手机普及率达到99.2%，有9.32亿移动用户。随着物联网和移动智能终端的普及，尤其是5G快速发展，每个人、每个物品都能成为数据的产生者和消费者。

因此，我国在发展大数据产业方面具有巨大的空间。作为数据大国，凭借先进的数字技术、巨大的人口数量、庞大的制造体系，正在从人口红利向数据红利转变，这是我们亟需抓住的一个前所未有之大机遇。工业文明所谈到更多的是劳动力和资本。工业革命时期，资本的价值创造了大工业生产，这是与农业文明根本的不同。

而进入数字经济时代，核心是数据，数据加快了物流、人流、资金流、信息流、技术流等流动速度和知识扩散。鉴于今年疫情的大背景，国家提出了以新发展理念为引领、以技术创新为驱动、以网络空间为载体的新型基础设施建设（简称新基建），主要包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个方面的内容。

国家提出新基建的目的在于夯实数据基础设施，增强数据的加工、处理及传输等能力，提升数据的承载能力等。数据治理是激活数据要素价值的关键着力点，政府要先行先试、发挥引领作用，政府数据开放共享是构建数据要素市场的探路者，为培育数据要素市场积累经验。

政府数据治理的三项基本原则

党的十九届四中全会发布了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，首次将“数据”列为生产要素，提出了“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。

这充分反映出国家对数据时代特征和未来趋势的准确把握，充分凸显出数据在经济活动和社会生活中的巨大价值，也说明充分释放数据的价值不是一个简单的事情，需要构建一个科学合理系统的数据治理体系来重构数据生产关系。

所以，数据治理就是落脚点和关键点，而政府作为数据治理的组织者、倡导者和主导者，需要通过有为政府不断地先行先试来培育有序有效的数据市场。

如何利用好这个数据治理的重要抓手，加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和保障数据安全，建议遵循以下三个原则。

▲三项基本原则

坚持“两线”原则

首先是牢牢抓住数字经济发展这条主线，通过数据的有效供给，促进数字经济的有序快速发展。发展才是硬道理，通过努力发展数字经济来充分释放数据红利，同时在数据价值充分释放的过程中来解决发展中存在的新问题。

其次是牢牢守住数据安全与隐私保护这条底线。正如习近平总书记强调的，“要处理好安全和发展的关系，做到协调一致、齐头并进，以安全保发展、以发展促安全，努力建久安之势、成长治之业。” 安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。

数据治理以释放数据价值为目标，安全则是数据治理的底线，通过建立安全的负面清单，明确哪些是不可触碰的“红线”，同时做好隐私信息保护，让组织和个人的合法权益得到可靠保障，只有统筹好发展与安全之间的关系，才能做到“发展”为先、“安全”为本。

坚持“两手”原则

一方面，要加强有为政府的建设，发挥好“看得见的手”作用。政府部门应该在政策、制度、机制、法律、法规及环境等方面抓紧开展工作，充分发挥政府的主导作用，建立健全数据治理的框架体系和规则秩序，理顺并设置数据管理的体制机制、数据开放共享的策略机制，研究制定数据治理的规则标准、数据安全及隐私保护的法律法规等，打造好数据治理的有为政府。

另一方面，要培育一个有效市场，发挥好“看不见的手”作用。数字经济发展的关键一环是推动数据要素的高效配置，通过建立健全以统一开放、竞争有序的数据要素市场体系，加强顶层设计实现数据市场化的有效配置，积极创新数据要素治理模式，完善数据流通交易规则，平衡数据有序流动与数据安全之间的关系，实现数据要素资源价值的深度开发利用。

《建议》中明确提出 “充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。这就要协调好“两只手”的关系，让这“两只手”有效协作起来充分发挥作用，不断培育壮大数据要素市场。

坚持“两轮”原则

数据要素市场培育的一个重要基本驱动方式是“两轮驱动”，就是从供给侧和需求侧进行“双轮驱动”。

“一个轮”是从供给侧提高数据加工的核心工具供给能力，解决好加工工具的平台化、模块化、集成化、便捷化等问题。

“另一个轮”是从需求侧推动融合应用及其场景牵引，通过融合应用场景深化数据加工工具功能需求，带动数据加工工具改进完善，促进业务结构化改革和产业结构化调整，形成以需求发展带动技术创新的不断迭代升级，实现一个真正意义上的“双轮驱动”模式，进而推动数据产业的健康发展，加快培育和繁荣数据要素市场。

数据要素市场培育面临的六大挑战

要谋求发展，就要剖析现状。让我们归纳一下数据作为新要素的三个特征。

▲数据新要素的新特征

首先，数据具有非竞争性和可再生性，越使用价值越大。其次，跨界拓展的边际成本很低，极易与传统产业、其他前沿技术融合。最后，迭代周期短数据可以快速迭代，在短时间内可以汇聚海量数据形成累积优势，实现赢者通吃。

过去30年积累了大量的数据，而近年来在数字技术快速发展过程中所产生的数据，超过了人类社会几千年积累的数据总和。数据无处不在、无处不生、无处不有、无处不用。

数据如水，有序流动，滋润经济，势不可挡；数据如水，阻断流动，降低效率，必治而用。正是数据的这些特征，导致我们面对数据这样的汪洋大海，有些望洋兴叹、不知所措。数据要素市场的培育面临着很多挑战，是一个国家层面的重大难题，其主要核心的问题表现在六个方面。

▲六大挑战

一是对数据新要素的内涵及资产地位认识不清晰

一方面是理论认识不足，目前，对数据新要素的边界划分不清晰，数据新要素包含的内容还不明确,还没有哪一个层面对数据作为新型要素给出准确定义，特别是在数据新要素理论层面的研究还不够深入。

另一方面是制度供给不足，关于数据和数据治理方面的法律法规相对滞后、数据治理的体制机制尚未理顺、数据标准规范有待扩充完善、相关政策措施亟待抓紧研究制定等。

二是数据资源的完整资产底账不清楚

从现状分析看，大多数部门、企业及个人对所拥有的数据资源底账情况还处在混沌或无序状态。

从政府数据来讲，有些部门有数据、有些部门还没有数据，有数据的部门存在数据底数、数据台账不清，有些部门有数据但又不想与其他部门共享数据，部门纵向数据打通了横向数据难以打通，层级部门数据打通了跨区域、跨领域、跨业务的数据又难以打通等等。

从企业数据来讲，大部分企业对自己数据家底是说不清楚的，有些企业有数据但难以实现与相关领域企业数据对接等。

从个人数据来讲，有些信息进行了数字化、有些没有，有些数字化信息由于安全问题和隐私保护措施不强很难实现权限清晰管理等。

这些都是数据底数不清的表现。同时，由于数据质量不高、数据安全隐患、数据隐私保护、数据难以管理等原因，使我们很难做到真正的“心中有数”。

三是数据加工工具供给不足

面对庞杂的海量数据，数据的加工处理工具已成为一个技术难题。元数据管理、主数据管理、数据资产管理、参考数据管理、数据指标管理、非结构数据管理、数据中台、数据湖等各类工具名目繁多让人应接不暇。

一些开源的数据加工工具，功能单一只能满足个别加工需求，不成体系、操作不便，很难满足专业化数据加工处理的需求。而且，很多数据加工处理的技术又掌握在少数供应商手中，尚未做到普惠大众，很难让公务人员、普通业务人员有效参与数据加工过程。

此外，数据加工处理需要一定的专业知识、计算方法、程序代码、专用设备、专业人员等，这些都是影响数据加工工具供给能力的制约因素。

四是数据应用场景具有局限性

数据的广泛使用是受应用场景限制的，比如，在消费互联网领域，京东、淘宝、美团、拼多多等电商平台，这些平台的数据应用场景还是应用较好的。

在政务领域，政府的“一网通办” “一网统管”“一体化平台”等，其数据应用场景是受用户、操作对象等条件的限制。在工业领域，一些企业的ERP平台，特别是一些大中型企业和一些大型制造业企业，其数据应用场景在很大程度上是受一定条件的限制。

五是数据管理能力不足

数据管理和数据治理是一个全新的领域，需要具备专业知识体系、专业技能及实战经验。

目前，大部分部门、企业及个人在数据管理的能力方面明显不足和亟待改进，在数据的管理意识、管理方法、管理模式等方面非常欠缺。

如何通过合理配置人、财、物等因素，通过履行计划、组织、领导、控制等职能，进而改变管理意识、改进管理方法、创新管理模式等，实现对数据的有序管理、数据要素的有效配置、数据市场的有效培育等，这些都是在数据管理方面需要提升的能力。

六是非传统安全风险集聚

数据作为一种新型的生产要素经过一个时期的数据聚集之后，数据要素新的安全风险、隐私保护、数据垄断、数据泄密、数据勒索等新问题随之而来。

而如何应对和解决这些新问题、新风险将是一个大挑战和大考验。

培育数据要素市场的六大抓手

激活数据要素市场新活力，释放数据要素市场新动能，激发各主体积极主动性，就要从市场主体角度出发来设计激励机制，厘清数据要素市场主体的权责关系，不断探索数据开放共享的新模式，进而培育一批优质的大数据产业主体，构建一个良性的大数据产业生态体系。

通过不断明晰产业发展政策和制定相关管理制度，推动各类公共数据资源体系标准化、规范化、制度化，促进数据的有序流动和有效加工利用，以数据价值释放为升线，鼓励各主体充分竞争。

同时，还要强化底线思维、筑牢数据安全防线，抓牢数字经济发展主线，守好数据安全与隐私保护底线，保障数据要素市场安全运行，让数据在充分流动过程中增值，以国内大循环为主体，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。

具体来讲，可以围绕新制度、新要素、新工具、新业态、新职业、新风险这“六大抓手”来构建数据要素市场生态体系。

▲六大抓手

建立新制度

建立数据要素市场生态体系首要是解决制度问题。

通过加强基础性制度和配套制度的制定，以顶层设计强化政策引导和制度保证，建一个与中国特色社会主义制度相适应的体制机制和规范体系。

通过制定数据治理相关规则制度，明确政府部门之间的权责关系，明确市场主体之间的权责范围，营造良好的数据创新应用环境，推动数据要素资源的合理开发利用。

同时要建立高效有序的数据开放、数据共享、数据协调、数据管理、数据服务等机制，确保数据的有序流动，促进数据市场的有效运转。比如，地方政府成立相关的大数据管理部门，明确相关委办局的职能职责，建立相关的管理制度和配套措施，制定数据方面的政策文件和标准规范等，这些都是确保政务数据有序开放共享和有效流通运转的前提基础和必要条件。

开发新要素

高质量、规范化数据要素市场的培育，首要是从源头上保证数据新要素的可靠性、有用性和标准化,制定各类数据产品标准，进而提升数据质量。

通过加快一体化大数据平台建设和数据共享交换平台建设，按照物理分散逻辑集中的集约化原则，规范数据加工产业各个环节的操作标准，制定相关的数据产品标准，从而打造互认互通的标准化、规范化、高质量的数据资源。

同时，要尽快确立数据的资产地位，把数据作为重要的资产加以管理，开展数据资产的申报、登记、普查，绘制数据资产的完整地图，摸清各部门的数据资产，提升数据资产的质量，做到真正的心中有“数”，逐步建立形成一个完备的数据资源体系。

研发新工具

数据要素市场的培育，需要研发核心的数据加工工具，解决数据加工的技术瓶颈，提高数据的生产效率，来确保核心技术的自立自强，同时还要加快数据基础设施建设。

数据加工工具的供给将数据的全生命周期所需要的各类工具有效的衔接起来，从供给侧出发，政府要引导培育一批具有自主知识产权的国产化工具，实现大数据产业的关键核心技术突破，开发一批对数据的采集、存储、加工、处理、加密、解密等全生命周期进操作管理的工具，从而保证数据要素市场的自立自强。

培育新业态

培育一个真正的数据新业态，就必须以应用场景牵引带动数据要素市场的繁荣发展，以领域为主体培育不同类型的数据加工产业，不断探索优化数据加工模式与定价机制，不断深化产业结构性改革和优化升级。

从需求侧出发数据要素市场应当以应用为牵引，以技术为支撑，以市场为纽带，把供给和需求两端有效地链接起来，从而形成市场和产业之间的良性互动。

加紧数据资产运营机制探索实践与建立健全，构建安全的数据资源开发利用环境，促进多元主体参与各类数据产品的开发、运营和服务，形成科学合理的定价机制。

发展新职业

新要素孕育新职业。数据要素市场的培育急切需要一批拥有新技能的专业劳动者，这就必然会创造一批新职业。

如何尽快培养一批符合市场需求的专业化大数据人才队伍，为我国大数据安全稳定发展提供智力支撑。同时通过设置多重激励机制来吸引和培养新型的劳动者，培养一批大数据产业专业化的服务供应商，提升大数据加工生成能力和管理能力。

防范新风险

数据安全事关国家安全。要防范数据安全的新风险，必须加强底线思维，强化伦理道德规范，提升数据安全防范意识，遵守民法典及个人隐私保护的相关要求，构筑数字生态安全体系，同时要加强统一的监督制度，防范非传统安全风险。亟需完善数据方面的相关法律、规范等制度建设，开展数据安全治理，平衡数据流通使用与个人信息保护及数据安全之间的关系，加强个人信息保护，加大数据安全保护力度，确保数据要素市场得以安全有效运行。

综上所述，培育数据要素市场的六大措施可概括为：

明权责（生产关系）——从上层建筑角度加强顶层设计，理顺数据生产关系；
丰资源（生产资料）——建立高质量数据要素体系，摸清家底，构建有序的全量化资源底账，从源头上提升数据质量；
强平台（生产工具）——强化技术平台、业务平台和加工平台，研发创新各类工具箱、加工流水线、加工基地、应用创新中心等；
构生态（劳动者）——构造政产研学用多元主体参与的服务生态体系，培训大批拥有数据治理知识体系的劳动大军，培育新职业、新分工、新能力；
抓场景（生产模式，商业模式）——以数字政府、智慧城市、数字金融、智慧出行、健康医疗等多领域应用场景牵引，不断创新生产模式和商业模式；
防风险（安全保障）——强化底线思维，守住数据安全防线。

总之，通过数据治理途径来重构数据生产关系和培育数据要素市场，则要以新型生产要素的价值释放为核心，创新劳动工具，培养新型劳动者，构建新型生产关系，提高新型生产力。

▲小结

用制度设计来建立一种新型的生产关系，解决各类数据治理规则问题；以数据要素为加工对象，培养一批新型的劳动者；研发一批新型的生产工具，创造一批新的数据产品和数据服务；以融合各类需求侧和供给侧的应用场景为牵引，释放数据要素的新价值，培育一个有效数据市场的新业态；以强调伦理道德为屏障，组织数据安全高压线，有序有效地培育数据要素市场的发展壮大和繁荣发展。

声明：本文来源大数据产业生态联盟，作者中国软件评测中心吴志刚

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